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O Projeto Mais Médicos e os gestores da atenção básica do estado de Sergipe: uma análise de capacidade de governo e de governabilidade

Ferreira, Guadalupe Sales.
Projetos de Pesquisa em Português | Pesquisas PMM | Finalizada | ID: pesqpmm-379
Instituição do pesquisador: Universitária
Nome da instituição (Universidade): Universidade Estadual de Campinas
Resumo: O Sistema Único de Saúde tem como um dos seus princípios doutrinários a universalidade do acesso, ou seja, todo cidadão deve ser atendido de acordo com as suas necessidades de saúde e em todos os momentos de sua vida. A atenção básica (AB) se constitui como acesso preferencial aos serviços de saúde, acolhendo o usuário, identificando suas necessidades e atuando de modo articulado com os outros níveis de atenção. No Brasil, uma das principais formas de estruturação da AB é a Estratégia Saúde da Família, onde se busca maior descentralização e capilaridade das ações. Por outro lado, além da grande extensão territorial e demográfica do país e da escassez de médicos atuando na AB, existem áreas e regiões com grande dificuldade de fixação de médicos na equipe de saúde da família. Uma das maneiras que o governo federal está buscando equacionar esse problema é através do Programa Mais Médicos, que tem como eixos estruturantes: reordenação da oferta de cursos de medicina e de residências médicas; mudanças na formação médica; alocação e fixação de médicos na atenção básica – Projeto Mais Médicos (PMM). Buscando entender os desafios para formulação e implementação de programas em situações de governo, a autora traz as proposições de Carlos Matus, em seu Planejamento Estratégico Situacional, onde defende a ideia de que, para que um projeto se torne efetivo, é necessário capacidade de governo para executá-lo e governabilidade dos atores para criar condições de viabilidade. Considerando que o PMM é oriundo do governo federal, porém de execução pelos municípios, com apoio dos estados, este estudo analisa a capacidade de governo e a governabilidade dos gestores municipais e estaduais da AB de Sergipe em relação ao processo de implementação do PMM. Para tanto, definiram-se como objetivos específicos: analisar a percepção dos gestores da AB de Sergipe sobre o seu papel enquanto sujeitos do PMM; conhecer os dispositivos de gestão que os gestores da AB de Sergipe utilizam para contribuírem com a implementação do PMM; analisar a percepção dos gestores da AB de Sergipe sobre as ofertas que o Ministério da Saúde tem para ampliar a capacidade de governo e a governabilidade dos demais entes federados (estados e municípios); e analisar a percepção dos gestores da AB de Sergipe sobre como ampliar a sua capacidade de governo e a sua governabilidade diante da implementação do PMM. Trata-se de uma pesquisa qualitativa, que teve como técnica de coleta de dados a realização de grupos focais. Foram considerados sujeitos da pesquisa gestores da coordenação estadual da AB e coordenadores municipais de AB do estado de Sergipe. Para análise dos dados, foi utilizado o referencial de análise de conteúdo proposto por Bardin e Minayo. Este estudo demonstrou como propostas para ampliar a capacidade de governo e a governabilidade dos gestores estaduais e municipais da AB de Sergipe, dentre outras, a valorização do apoio institucional, da cogestão de coletivos, dos espaços colegiados e do trabalho vivo em ato.
Objetivos: Analisar a capacidade de governo e a governabilidade dos gestores municipais e estaduais da AB de Sergipe em relação ao processo de implementação do Projeto Mais Médicos.Objetivos Específicos:- Analisar a percepção dos gestores da AB de Sergipe sobre o seu papel enquanto sujeitos do PMM;- Conhecer os dispositivos de gestão que os gestores da AB de Sergipe utilizam para contribuírem com a implementação do PMM;- Analisar a percepção dos gestores da AB de Sergipe sobre as ofertas que o proponente deste projeto, o Ministério da Saúde, tem para ampliar a capacidade de governo e a governabilidade dos demais entes federados (estados e municípios);- Analisar a percepção dos gestores da AB de Sergipe sobre como ampliar a sua capacidade de governo e a sua governabilidade diante da implementação do PMM;
Tipo de pesquisa: Estudos especiais
Tipo de pesquisa (Estudos Especiais): Pesquisa qualitativa
Abrangência: Estadual
Região: Nordeste
Cidade / Município: Aracaju
Estado: Sergipe
País: Brasil
Tipo de monografia, dissertação ou tese: Mestrado
Nome do orientador: Bueno, Edison
Data de início: 28/04/2015
Data provável de finalização da pesquisa: 26/02/2016
Data de finalização da pesquisa: 26/02/2016
Equipe de pesquisadores: Ferreira, Guadalupe Sales; Bueno, Edison
Fonte de Financiamento: Próprio
Taxonomia PMM: Implementação do Programa
Este estudo pretende um modo de ver a realidade empírica com relevância para os indicadores subjetivos e tendo como foco o processo vivenciado pelos sujeitos. Por isso, trata-se de uma pesquisa qualitativa, a qual se caracteriza por um modo de produzir conhecimento capaz de responder à necessidade de compreender em profundidade alguns fenômenos da prática. Segundo Minayo:Os estudos de cunho qualitativo possibilitam a apreensão e a análise da realidade que, dada sua dinâmica e complexidade, não se deve limitar à quantificação dos eventos. Optei por um tipo de estudo que possibilitasse uma análise do PMM partindo do lugar que ocupo, de coordenadora estadual da atenção básica, em relação à necessidade da implicação dos gestores das três esferas de governo (federal, estadual e municipal). O papel dos gestores destas instâncias na implementação do PMM, o que isto provoca nos processos de trabalho e na relação estabelecida/criada entre os atores envolvidos (gestores municipais, estaduais e do MS, trabalhadores das equipes, médicos do PMM, representantes da instituição de ensino), considerando seus saberes e competências, suas capacidades, autonomia e poder foram questões que se mantiveram presentes em todo o andamento da pesquisa e no processo paralelo do trabalho, este muito influenciado pelas reflexões advindas do contexto estudado no decorrer da pesquisa. O significado das reuniões de colegiado, o tensionamento pela efetivação da função deliberativa da CCE, a necessidade de desenvolvermos, os representantes dos três entes, além do COSEMS, ações no território baseadas nas dificuldades e nas questões do cotidiano do trabalho na AB (agora com um novo ator, o médico do PMM) trazidas pelos próprios atores municipais são exemplos de pontos importantes frutos das reflexões e que se tornaram objeto de proposições para o trabalho, como veremos nas considerações finais. O processo de reflexão destas questões foi ainda relacionado aos conceitos de capacidade de governo e de governabilidade, a partir das percepções dos atores envolvidos nesta pesquisa (gestores municipais e estaduais da AB), além da correlação de análise da pesquisadora que, aqui, “assume uma posição crítica, mas que não consegue se desvencilhar do fato de que está implicada no processo de investigação”. Diante destas características, é importante dispor de método de investigação que permita analisar a realidade sob múltiplos ângulos e com diversidade de lentes, considerando a implicação do olhar interpretativo da pesquisadora, que não é isento de escolhas. Aqui, utilizam-se conceitos do pensamento crítico da Escola de Frankfurt, cujos principais pensadores - Horkheimer, Adorno, Marcuse e Habermas, afirmam que qualquer fenômeno social é sempre moldado pelo pensamento de quem o percebe e, mais que isso, pela sua ideologia e pelo contexto histórico cultural no qual está imerso. A pesquisa tem como referencial teórico-metodológico a Hermenêutica Dialética, que traz para o primeiro plano, no tratamento dos dados, as condições cotidianas da vida e promove o esclarecimento sobre as estruturas profundas desse mundo do dia a dia. Estabelece que os fatos sociais não podem ser entendidos quando considerados isoladamente, abstraídos de suas influências políticas, econômicas, culturais. A técnica empregada para a coleta de dados nesta investigação foi a de grupos focais. Porém, inicialmente, empregou-se também um pequeno questionário que abordou dados sócio-demográficos dos participantes, além de dados como formação profissional, tempo de serviço na gestão, vínculo empregatício, dentre outros, com o intuito de descrever melhor quem são estes participantes, se tem ou não uma história de inserção no SUS e, porventura, utilizar estes dados para relacioná-los a algumas constatações deste trabalho no momento de análise.A técnica de grupos focais consiste em encontros grupais entre pessoas que compartilham traços comuns (no caso deste estudo, gestores da coordenação estadual de AB da SES e coordenadores municipais de AB), e caracteriza-se pelo interesse nos conhecimentos, opiniões, representações, atitudes e valores dos participantes sobre uma questão específica. Eles devem ter alguma vivência com o tema a ser discutido, de tal modo que a participação de todos possa trazer elementos ancorados em suas experiências cotidianas, permitindo se obter resultados mais ricos e aprofundados. O critério de inclusão para o primeiro grupo focal foi o de ser apoiador institucional da CEAB/SES de Sergipe,considerando um apoiador por região de saúde, de acordo com a forma que se organizam para o trabalho, e com o intuito de contemplar representação e especificidades de todas as regiões de saúde do estado. O segundo grupo focal contou com a participação de coordenadores municipais de atenção básica, os quais receberam os convites enviados previamente, juntamente com o questionário dos dados demográficos e com o TCLE.Foram convidados os coordenadores municipais de AB dos 48 municípios sergipanos contemplados, até aquele momento, com o PMM, por meio de uma carta-convite enviada pela pesquisadora. Após envio das cartas-convites, foi solicitado confirmação de presença e envio do questionário com dados socio-demográficos respondido e com o TCLE assinado. Dez coordenadores municipais confirmaram presença até o dia anterior ao da realização do grupo focal; os demais justificaram suas ausências, estando dentre os motivos a não liberação, por parte do secretário municipal de saúde, daquele servidor, alegando muito trabalho e demandas previamente agendadas, embora o convite tenha sido feito com um mês de antecedência. Um outro motivo alegado, ainda que de forma velada, foi o receio do gestor em expor o município a partir do que fosse relatado na pesquisa, embora no TCLE e na carta-convite tenha, de forma explícita, a informação do sigilo dos atores. Alguns coordenadores chegaram a questionar sobre o que seria abordado no grupo (roteiro), para obterem o aval, ou não, da sua participação pelo seu superior (secretário municipal de saúde), adotando uma lógica de objetivação do trabalhador, em consonância com o taylorismo, que utiliza a forma de administrar pessoas como se elas fossem instrumentos, coisas ou recursos destituídos de vontade ou de projeto próprio. Faz parte da cultura tradicional da maioria das Escolas da Administração o objetivo explícito de disciplinar o trabalhador, quebrar-lhe o orgulho, a autonomia e a iniciativa crítica. Em apenas uma das alegações sobre o motivo da ausência explicitou-se um conflito entre dois gestores da AB de um mesmo município: um é coordenador de AB e o outro é coordenador do PMM (que está contido na AB). Aquele foi o convidado oficialmente para a pesquisa, mas repassou o convite para o coordenador do PMM, por achar que especificamente ele seria a pessoa mais indicada para falar sobre o tema da pesquisa. Este recusou a indicação e justificou sua recusa, por achar que o gestor responsável (e oficialmente convidado) é o coordenador da AB e que ele não se sentiria à vontade de falar por outrém. Isto me fez refletir, enquanto pesquisadora, sobre a importância de convidar “os atores envolvidos na gestão do projeto”, e não denominar, num formato padrão, quem seria esse ator e o cargo que ele ocupa.Diante do exposto, o primeiro grupo focal teve sete participantes, número máximo de apoiadores institucionais da CEAB/SES, e que representa as sete regiões de saúde do estado. No segundo grupo focal, compareceram seis participantes, dos 48 convidados, o que equivale a 12,5% dos elegíveis como participantes da pesquisa. Mesmo assim, parece não ter havido comprometimento da pesquisa, uma vez que foi respeitada a literatura, que prevê, para grupos focais, de seis a doze pessoas como o ideal. Grupos maiores podem limitar a participação, as oportunidades de trocas de ideias e elaborações, o aprofundamento no tema e nos registros dos dados.De acordo com ponderação feita por Godim: “O número de participantes deve ser medido de acordo com os objetivos da pesquisa e com as características dos sujeitos”.Sobre as características dos sujeitos, todos eram coordenadores da AB do estado ou dos municípios e tem intervenção direta com o cotidiano do PMM em seus universos de trabalho, tendo características semelhantes de atuação e de experiências. Isso favoreceu os relatos de experiências, valores e crenças, as quais interagem na temática em foco. Sobre os objetivos da pesquisa, a quantidade de gestores municipais pareceu não ter influenciado de forma negativa no resultado, uma vez que a técnica utilizada (grupo focal) permitiu a discussão com aprofundamento e posicionamento de cada participante, explanando suas convergências e divergências, a partir do lugar que ocupam, conforme será relatado na discussão deste trabalho.